ABC długu

Miniakademia Długu Publicznego Forum Obywatelskiego Rozwoju i dziennika Metro

Ponad 25 tys. zł musiałby zapłacić każdy Polak, aby zniknął nasz jawny dług publiczny. Autor polskich reform gospodarczych prof. Leszek Balcerowicz od dawna nawołuje do zredukowania zadłużenia, a w centrum Warszawy działa licznik długu publicznego.

O co chodzi z tym długiem? U kogo zapożyczyło się nasze państwo? Czy Polska może zbankrutować i co się wtedy stanie? Na te i wiele innych pytań w Miniakademii Długu Publicznego, opublikowanej również na łamach Metra, odpowiadają ekonomiści FOR.

Największym problemem jest szybki przyrost długu, bo im wyższe mamy zadłużenie, tym więcej musimy płacić za jego obsługę. Gdyby Polska zaczęła być postrzegana przez inwestorów jako kraj, który w przyszłości może mieć problemy ze spłatą swojego zadłużenia, to już dzisiaj byłoby nam trudniej znaleźć chętnych na nasze obligacje. Wówczas moglibyśmy dalej się zadłużać, ale na znacznie gorszych warunkach (za wyższy procent), niż obecnie.

Gdyby dług publiczny przestał rosnąć i ustabilizował się na obecnym poziomie około 50 proc., PKB, to w sprzyjających okolicznościach można by go rolować* bez końca. Ale to też ma swoją wysoką cenę – tylko w 2014 roku koszt obsługi długu publicznego przekroczy 33,5 mld zł. A to przecież koszt obsługi długu tylko w tym jednym roku! Dlatego dług trzeba zmniejszać.

* Rolowanie długu – polega na spłacie wyemitowanych obligacji i bonów skarbowych w momencie gdy nadchodzi moment ich wykupu, ale nie z oszczędności, ale z pieniędzy, które pochodzą z zaciągnięcia nowego długu.

Trzeba odróżnić sektor finansów publicznych od budżetu. Finanse publiczne poza budżetem rządu obejmują także m.in. budżety samorządów oraz różnego rodzaju funduszy pozabudżetowych, z których największy jest FUS. Na dług publiczny składają się więc długi rządu, samorządów i FUS-u. Na koniec 2014 r. wyniósł on ok. 827 mld zł. Z tego 755 mld zł przypadały na budżet centralny (odpowiada za niego rząd), 72 mld zł na samorządy i 0,12 mld zł na FUS.

Nasza krajowa definicja długu publicznego jest nieco węższa od unijnej. Eurostat (czyli unijny urząd statystyczny) zalicza do długu publicznego np. zobowiązania zaciągane przez Krajowy Fundusz Drogowy, które nie są uwzględniane w krajowej definicji tego długu. Według ostatniej prognozy rządu, na koniec 2014 r. dług publiczny wedle definicji krajowej ma wynieść 827 mld zł (48,1 proc. PKB), zaś według metodologii unijnej – 867 mld zł (50,4 proc. PKB).

Deficyt budżetowy to z kolei różnica pomiędzy wydatkami a dochodami rządu w konkretnym roku. Deficyt budżetowy jest częścią deficytu finansów publicznych, który dodatkowo obejmuje m.in. deficyty samorządów oraz funduszy pozabudżetowych (np. FUS). Co roku dług publiczny powiększa się o tę część deficytu budżetowego, która jest finansowana kredytem (emisją bonów lub obligacji skarbowych), a nie przychodami ze sprzedaży państwowych spółek.

Im mniejszy dług (dług publiczny to suma pożyczek zaciągniętych w przeszłości przez rząd, samorządy i inne instytucje publiczne) i deficyt (deficyt finansów publicznych to różnica pomiędzy wydatkami i dochodami rządu, samorządów i innych instytucji publicznych w danym roku) tym lepiej….

Trudno jednak podać konkretne wartości. W 2010 roku Rumunia i Łotwa były zagrożone bankructwem i musiały korzystać z pomocy międzynarodowej (Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Komisji Europejskiej). Według ówczesnych szacunków Komisji Europejskiej (wiosna 2010) w tym roku dług publiczny Rumunii wyniesie 29,9% PKB, a deficyt 6,9 PKB.

Analogiczne wartości dla Łotwy wyniosą 47,5% PKB i 8,5% PKB. W tym samym czasie Wielka Brytania bez większych problemów pożyczała pieniądze na sfinansowanie swojego deficytu, który w 2010 roku  wyniósł 9,7% PKB, przy długu sięgającym 76,6% (niemniej dyskusja o naprawie finansów publicznych w Wielkiej Brytanii trwa). Skąd ta różnica? Wielka Brytania jest jednym z najbardziej rozwiniętych państw świata, które od kilkuset lat spłaca regularnie swoje długi (ostatni raz Wielka Brytania restrukturyzowała swój dług w latach 80. XIX wieku). Z drugiej strony Łotwa jest relatywnie biednym państwem, będącym na mapie Europy od zaledwie 20 lat. Wiarygodność kredytowa Rumunii również nie jest dużo większa– kraj ten nie spłacał swojego zadłużenia zagranicznego w latach 1933-1958, 1981-1983 i 1986.

Dodatkowo percepcja „bezpiecznego” poziomu długu i deficytu jest zmienna. Przed wybuchem kryzysu finansowego inwestorzy chętnie kupowali greckie obligacje – dług publiczny Grecji oscylujący wokół 100% PKB im nie przeszkadzał. Po wybuchu kryzysu inwestorzy stali się znacznie bardziej nerwowi, wzrósł grecki deficyt i kraj znalazł się na skraju bankructwa.

Zanim przejdziemy do spłacania długu najpierw trzeba spowolnić, a potem zatrzymać jego przyrost. W przeszłości w kilku krajach udało się zahamować narastanie zadłużenia, a w efekcie znacząco obniżyć relację długu do PKB.

Przykładem dla Polski mogą być.:
Chile, które w latach 1989-1998 zredukowało dług publiczny z 46,8% do 12,9% PKB. Za ponad połowę tego spadku odpowiadała redukcja deficytu finansów publicznych, reszta wynikała ze wzrostu PKB.
Turcja, która w latach 2001-2007 zredukowała dług publiczny z 77,6% do 39,4% PKB. Aż 70% tego spadku osiągnięto dzięki zmniejszeniu deficytu (głównie z podniesienia podatków), a 30%ze wzrostu PKB.
Bułgaria, która w latach 1996-2007 zredukowała dług publiczny z 96,4% do 18,7% PKB. W połowie spadek ten wynikał z obniżenia deficytu (głównie redukcji wydatków), a reszta głównie ze wzrostu PKB.
RPA, które w latach 1998-2008 zredukowało dług publiczny z 57,2% PKB do 22,5% PKB. W tym przypadku największe znacznie miał szybki wzrost PKB, ale obniżka wydatków także miała istotny wpływ.

Analiza doświadczeń krajów, w których miały miejsce największe redukcje długu publicznego w relacji do PKB pozwala na sformułowanie pewnych ogólnych wniosków. Po pierwsze, ponad połowa spadku relacji długu publicznego do PKB w krajach rozwijających się wynikała z szybkiego wzrostu PKB, a w ok. 1/3 – ze zmniejszenia deficytu finansów publicznych. Po drugie, trwały spadek deficytu finansów publicznych wynikał średnio w 70% z redukcji wydatków publicznych, a jedynie w 30% ze wzrostu podatków. Po trzecie, w krajach rozwiniętych niemal cała redukcja długu publicznego w relacji do PKB wynikała ze spadku deficytu finansów publicznych, na który w mniej więcej równych proporcjach złożyły się spadek wydatków i wzrost podatków.

Tak. Na koniec 2014 roku państwowy dług publiczny wyniósł 827 mld zł, z czego zadłużenie wobec inwestorów zagranicznych stanowiło 427 mld zł. Pozostałe 355 mld zł było zadłużeniem wobec krajowych instytucji finansowych oraz inwestorów indywidualnych. Warto zaznaczyć, że inwestorzy zagraniczni kupują nie tylko obligacje skarbowe denominowane w walutach obcych, ale także obligacje denominowane w polskich złotych. W efekcie, na koniec 2014 roku dług zagraniczny sektora finansów publicznych był o prawie 180 mld zł większy od zadłużenia państwa wynikającego z emisji obligacji i zaciągniętych kredytów w walutach obcych.

Na całkowity dług zagraniczny Polaków składa się nie tylko ta część długu publicznego, którą posiadają podmioty za granicą, ale także prywatne zadłużenie Polaków i polskich firm w walutach obcych. Oprócz wspomnianego zagranicznego długu publicznego, Polska miała dodatkowo 550 mld zł długu za granicą, z czego:
399 mld zł stanowiły długi sektora bankowego
20 mld zł pożyczył NBP
• 1055 mld zł pożyczyli polscy obywatele i przedsiębiorstwa

Prawie połowa długu publicznego powstała w ciągu ostatnich 15 lat. Jeszcze w 2000 roku polski dług publiczny wynosił 370 mld zł (w cenach stałych z 2010 roku), a do końca 2014 roku osiągnął poziom 776 mld zł.

Potocznie o bankructwie państwa mówimy wtedy, gdy nie jest ono w stanie terminowo spłacać swojego zadłużenia. W przeciwieństwie do przedsiębiorstw, dla których bankructwo oznacza znikniecie z rynku (zamknięcie firmy), współcześnie bankructwa krajów nie oznaczają ich likwidacji. Rządy państw mają prawo nakładania podatków, a zatem mogą spłacić zaciągnięty dług, przy czym zazwyczaj wymaga to rozłożenia tej spłaty na dłuższy okres niż początkowo planowano. Dlatego w odniesieniu do państw bardziej właściwym określeniem problemów z obsługą zadłużenia jest utrata płynności finansowej lub przejściowa niewypłacalność.

Istotne znaczenie dla konsekwencji utraty płynności finansowej lub niewypłacalności krajów ma to kto kredytuje państwo. Przykładowo, w połowie 2010 roku państwowy dług publiczny w Polsce wyniósł 827 mld zł, z czego 535 mld zł stanowił dług zaciągnięty w polskim złotym, a 292 mld zł w walutach obcych. W rzeczywistości nasze zobowiązania wobec inwestorów zagranicznych były większe, bo oprócz obligacji walutowych posiadali oni także blisko 180 mld zł obligacji denominowanych w złotym.

Państwo może zawiesić spłatę długów denominowanych w walucie krajowej lub w walutach obcych. W pierwszym przypadku, rządy mogą ułatwić sobie spłatę długów dopuszczając do wzrostu inflacji. W ten sposób obniżą realną wartość zaciągniętych długów. Ciężar takiej operacji ponoszą jednak wszyscy inwestorzy, którzy kupili krajowe obligacje oraz wszyscy obywatele, którzy posiadają gotówkę.

Gdy kraj zawiesza spłatę zadłużenia zagranicznego to musi liczyć się z tym, że w przyszłości będą omijać go inwestorzy. Kto bowiem chciałby inwestować w kraju, który nie spłaca długów? Taki kraj może również mieć problemy z zawieraniem umów międzynarodowych. Kłopoty z zaciąganiem zagranicznych kredytów będą także mieli przedsiębiorcy.

Kraje, które maja problemy ze spłatą zadłużenia próbują restrukturyzować swój dług. Zazwyczaj oznacza to rozłożenie spłaty długu na dłuższy okres, przejściową pomoc innych krajów lub instytucji międzynarodowych w zaciąganiu kolejnych długów (np. na niższy procent) lub ewentualnie anulowanie części zadłużenia.

Na zadłużeniu publicznym można bankrutować na różne sposoby. Po pierwsze, trzeba rozróżnić bankructwo na zadłużeniu wewnętrznym (w uproszczeniu: długi wobec własnych obywateli danego państwa) i zewnętrznym (w uproszczeniu: wobec zagranicznych instytucji).

W latach 1990-2009 zbankrutowały między innymi:
• na zadłużeniu zagranicznym :
Argentyna (2001 rok), Wybrzeże Kości Słoniowej (2000), Ekwador (1999 i 2008), Indonezja (1998 i 2000), Kenia (2001), Myanmar (1997), Nigeria (2001 i 2005), Paragwaj (2002), Rosja (1998), RPA (1993), Turcja (prawie, pomoc MFW w 2000), Urugwaj (2003), Wenezuela (1995 i 2004), Zimbabwe (2000).

• na zadłużeniu wewnętrznym:
Argentyna (2000 rok), Argentyna (2007), Ekwador (1999), Angola (1992), Rosja (1998), Sri Lanka (1996), Wenezuela (1998), Zimbabwe (2006).

Krótsza lista bankructw krajowych nie wynika z tego, że jest ich mniej. Są one po prostu słabiej udokumentowane. Informacje o bankructwach zewnętrznych gromadzą międzynarodowe instytucje finansowe. W przypadku zadłużenia wewnętrznego rządy często uciekają się do wzrostu inflacji, a w efekcie realna wartość ich długu maleje i łatwiej jest ten dług spłacić. Choć nie można wprost nazwać tego bankructwem, to skutek jest ten sam – wierzyciele dostają znacznie mniej, niż pożyczyli.

Mówiąc o bankructwach warto jeszcze wymienić kraje, które w czasie ostatniego światowego kryzysu finansowego zwróciły się o pomoc do Międzynarodowego Funduszu Walutowego i innych instytucji międzynarodowych (np. Komisji Europejskiej). Znaczna część z poniższych krajów, bez takiej zewnętrznej pomocy by zbankrutowała:
• Angola (w 2009 roku), Antigua i Barbuda (2010), Bośnia i Hercegowina (2009), Dominikana (2009), Salwador (2010), Gruzja (2008), Grecja (2010), Gwatemala (2009), Węgry (2008), Islandia (2008), Irak (2010), Jamajka (2010), Kosowo (2010), Łotwa (2008), Maldewiny (2009), Mongolia (2009), Pakistan (2008), Rumunia (2009), Serbia (2009), Sri Lanka (2009), Ukraina (2008)

Niewiele jest takich krajów. Na 182 państwa, dla których dane zebrał Międzynarodowy Fundusz Walutowy, właściwie tylko Hong Kong w ogóle nie miał długu publicznego. Na liście 10 najmniej zadłużonych krajów świata dominują kraje naftowe. Warto jednak zwrócić uwagę np. na Estonię, które niemal zerowe zadłużenie zawdzięcza przede wszystkim bardzo dobrej polityce gospodarczej, a nie bogatym złożom miedzi i innych surowców. Dwa pozostałe nienaftowe kraje z bardzo niskim długiem publicznym w relacji do PKB to azjatycki tygrys – Hongkong oraz Estonia. Ten ostatni przykład pokazuje, że kraje postsocjalistyczne z Europy Środkowo-Wschodniej mogą unikać zadłużania sektora finansów publicznych i to nawet w okresie silnego spowolnienia gospodarczego.

Kraj Dług (% GDP) Cechy
Hong Kong SAR  0%
Brunei  3% ropa i gaz
Arabia Saudyjska 7 %
ropa i gaz
Oman  9 %
ropa i gaz
Kuwait 10%
ropa i gaz
Algeria  10%
ropa i gaz
Estonia  11%
Uzbekistan  12%
ropa i gaz
Nigeria  12%
ropa i gaz
Botswana  12%

Źródło: International Monetary Fund, World Economic Outlook Autumn 2015

Najczęściej od swoich obywateli.
Każdy Polak, który kupuje obligacje skarbowe pożycza rządowi swoje pieniądze. Co więcej, ten dług zostanie mu spłacony z jego własnych podatków. To jednak oznacza, że im więcej państwo pożycza, tym więcej musi nakładać podatków. Jeżeli rząd systematycznie zwiększa dług, to ciężar jego spłaty spada na kolejne pokolenia. Statystyczny Polak może nawet nie wiedzieć o tym, że swojej pieniądze pożycza państwu. Wystarczy, że fundusz emerytalny, w którym zbiera pieniądze na jego emeryturę, kupuje obligacje skarbowe.

Dług publiczny w Polsce jest finansowany głównie przez Polaków. W połowie 2010 r. państwowy dług publiczny wynosił 827 mld zł, z czego 355 mld zł stanowił dług wobec tzw. rezydentów, czyli polskich firm i obywateli. Pozostałe 472 mld zł długu Polska miała wobec inwestorów z innych krajów.

Struktura zadłużenia publicznego jest silnie zróżnicowana. Niektóre kraje zadłużają się głównie u swoich obywateli (np. Japonia, Włochy), a inne przede wszystkim u inwestorów zagranicznych (np. Portugalia, Grecja). Gdyby Grecja lub Portugalia zawiesiły wykup swoich długów, to duże straty poniosłyby instytucje finansowe, które w swoich portfelach mają wiele ich obligacji (np. niemieckie banki).

Po pierwsze: w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej rosnące zadłużenie także niepokoi opinię publiczną, polityków i ekonomistów. Nowy brytyjski rząd wprowadza w życie program oszczędnościowy, w wyniku którego deficyt finansów publicznych Wielkiej Brytanii w latach 2010-2017 ma spaść z ponad 10 do 2 proc. PKB, a pracę straci prawie milion pracowników sfery budżetowej. Niemcy wpisały do swojej konstytucji niemal całkowity zakaz dalszego zadłużania się (zacznie obowiązywać na poziomie federalnym w 2016 roku, a na poziomie landów w 2020 roku). Nawet Francja zaczyna oszczędzać, podnosząc nieco wiek emerytalny.

Po drugie: kraje zachodnie są od nas nie tylko znacznie bogatsze, ale także znacznie bardziej wiarygodne dla inwestorów na rynku finansowym. Polskę lepiej więc porównywać do pozostałych krajów regionu, które mają podobną do nas wielkość PKB na mieszkańca.
W takim zestawieniu Polska wypada źle. Według prognoz Komisji Europejskiej na 2015 rok:

• Wyższy poziom długu publicznego w relacji do PKB  będzie miała Chorwacja, Słowenia, Węgry i Słowacja. Pozostałe kraje osiągną znacznie mniejszy poziom długu publicznego niż Polska, np. Czechy – 41% PKB
• Wyższy deficyt sektora finansów publicznych jest prognozowany tylko dla Chorwacji i Słowenii.

Po trzecie: Polska jest krajem na dorobku. Wysoki dług publiczny hamuje tempo rozwoju w Polsce, a w efekcie wydłuża czas niezbędny do skrócenia dystansu, jaki dzieli Polskę od krajów rozwiniętych. Zamiast wydawać publiczne pieniądze np. na autostrady i edukację, my płacimy ok. 1,8 proc. PKB (prognozy KE na 2015 rok) tylko za same odsetki od zaciągniętego długu. Już dziś Polska płaci nabywcom obligacji jedne z najwyższych odsetek spośród krajów Unii Europejskiej. Poza tym, narastające zadłużenie państwa ogranicza wielkość środków, jakie instytucje finansowe przeznaczają na inwestycje i kredyty dla przedsiębiorstw. W efekcie, wysoki dług publiczny hamuje prywatne inwestycje w gospodarce, co również ogranicza tempo rozwoju Polski.

Według najnowszej prognozy Komisji Europejskiej (z listopada 2010 roku) polski dług publiczny na koniec 2014 roku wyniesie 867 mld złotych, czyli 50,4% PKB. Jednocześnie nasz rząd cały czas zapowiada, że nie grozi nam przekroczenie zapisanego w ustawie o finansach publicznych progu 55% PKB. Dług na koniec roku ma wynieść „tylko” 827 mld złotych, czyli 48,1%. Skąd ta różnica?

Rząd polski i Komisja Europejska różnie definiują dług publiczny. Kluczowe znaczenie ma tu klasyfikacja Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), który według Komisji Europejskiej jest częścią sektora finansów publicznych, a według rządu nie. Niestety prawda jest taka, że to Komisja Europejska ma rację – długi zaciągnięte przez KFD spłacają polscy podatnicy. Zresztą polski rząd poniekąd zgadza się z argumentami Komisji Europejskiej i oblicza zawsze dług publiczny według obu kategorii: unijnej i krajowej. Po co więc całe to zamieszanie? Krajowa metodologia powstała niemal tylko i wyłącznie po to, żeby zmniejszyć ryzyko przekroczenia progu ostrożnościowego wynoszącego 55%, który nakłada na rząd konkretne, obowiązkowe oszczędności (m.in. zamrożenie płac w budżetówce, waloryzacja rent i emerytur tylko o inflację). A że oszczędności nie są popularne, rząd woli zmienić definicję długu, niż zacząć oszczędzać.

Historia bankructw krajów jest bardzo obszernym tematem. Sama tylko Francja w latach 1500-1800 bankrutowała 8 razy. Przyczyny bankructw były czasem bardzo prozaiczne. Na przykład, Hiszpania ogłosiła bankructwo w 1628 roku, gdy Holendrzy zdobyli ich Srebrną Flotę, która przewoziła srebro i złoto z kolonii w Ameryce do Kadyksu. Co ciekawe, w XVI i XVII wieku Hiszpania ogłosiła bankructwo aż 6 razy, choć po podbiciu Azteków i Inków była najbogatszym państwem w Europie.

W średniowieczu i na początku ery nowożytnej bankructwa miały wymiar bardzo krwawy. Przykładowo, królowi Francji często anulowali swoje długi wysyłając swoich największych wierzycieli na szafot. Królowie francuscy okradali swoich poddanych również w bardziej wyrafinowany sposób. W oświadczeniu Wersalu z 1706 roku można przeczytać: „(…) Sądząc, iż nie będziemy w stanie podołać ogromnym kosztom tej wojny bez zaciągnięcia kredytu, zamiast nakładać na poddanych nowe obciążenia, wprowadziliśmy papierowy pieniądz (…)”. Czyli innymi słowy Ludwik XIV finansował wojnę po prostu drukując pieniądze.

Nie spłacona długi były też przyczyną interwencji zbrojnych, m.in. w Egipcie w 1880 roku, Wenezueli w 1902 roku, czy na Dominikanie i w Nikaragui w 1905 roku. Za skrajny przypadek można uznać likwidację państwa za długi, jak miało to miejsce w przypadku Nowej Funlandii w 1934 roku. Kiedy te demokratyczne państwo mające status dominium w ramach Imperium Brytyjskiego nie było w stanie obsługiwać swoich długów, rząd rozwiązał się, a władzę bezpośrednio przejął Londyn, który później w 1949 roku zdecydował o przyłączeniu Nowej Funlandii do Kanady.

Współczesna Grecja niemal od zawsze miała problemy z finansami publicznymi. Od momentu odzyskania niepodległości w 1830 roku statystycznie co dwa lata znajdowała się w stanie bankructwa, nie spłacając swoich długów.

Przyjęcie Grecji do EWG (poprzedniczka UE) w 1981 r. było nagrodą ze demokratyczne reformy kraju, którym jednak nie towarzyszyły odpowiednie reformy gospodarcze. W efekcie, stabilność finansów publicznych nie uległa zasadniczej poprawie. Sytuacja zaczęła się jednak zmieniać pod koniec lat 90. Warunkiem wstąpienia Grecji do strefy euro było zmniejszenie deficytu poniżej 3% PKB. Inwestorzy uwierzyli wtedy w przemianę Grecji i zaczęli chętnie pożyczać jej pieniądze. Rentowność greckich obligacji skarbowych, czyli koszt zadłużania się, spadła o połowę. Wkrótce okazało się jednak, że był to fałszywy sukces, bo dane statystyczne z końca lat 90. były po prostu sfałszowane – przychody państwa były zawyżane, a wydatki zaniżane. Co więcej, kiedy wybuchł światowy kryzys finansowy w 2008 r. w Grecji zbliżały się kolejne wybory i nikt nie myślał o szukaniu oszczędności czy podwyższaniu podatków. W 2009 roku, czyli już po wyborach nowy rząd ujawnił, że deficyt budżetowy będzie wynosił nie 5,8% PKB, jak deklarował poprzedni rząd, a 15% PKB. Ta informacja w połączeniu z wysokim długiem publicznym (ok. 100% PKB) oraz z fatalną reputacją Grecji będącą konsekwencją wcześniejszego manipulowania oficjalnymi statystykami i brakiem reform sprawiły, że prawie nikt nie chciał już pożyczyć Grecji więcej pieniędzy. Nieliczni inwestorzy skłonni kupić greckie obligacje oczekiwali bardzo wysokiego oprocentowania, które miało im wynagrodzić ponoszone przez nich ryzyko. Kiedy rząd niemiecki mógł zaciągać pożyczki na 3% rocznie, Grecji nikt nie chciał pożyczyć za mniej niż 8%. Rosnące koszty obsługi zadłużenia jeszcze bardziej pogorszały sytuację Grecji. W końcu przed bankructwem uratowała ją pomoc udzielona przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Unię Europejską. I choć obecnie Grecja ma z czego refinansować swój dług, rynki finansowe wciąż oceniają prawdopodobieństwo Grecji na ponad 50%.

Spadek wielkości długu publicznego do PKB w 2014 roku ( według państwowej metodologii: 54,3% do 48,1% a według unijnej: 55,9% do 50,4%) był tylko pozorny, jako że zależał od metody liczenia. W tym czasie cześć oficjalnego długu publicznego była przeniesiona do ukrytego długu publicznego przez tzw. reformę OFE (Otwartego Funduszu Emerytalnego) wprowadzoną przez rząd Donalda Tuska.

Dług publiczny to suma oficjalnego długu, który jest uwzględniony w papierach skarbowych i długu publicznego ukrytego w systemie emerytalnym. Wprowadzony w 1999 roku polski system emerytalny oparty na zdefiniowanej składce nie generuje deficytu i jawnego długu publicznego, ponieważ świadczenia ściśle zależą od składek zapłaconych przez przyszłego emeryta. Jednak dług jest tworzony przez były system oparty na określonych świadczeniach, co oznacza, że emeryci otrzymują emeryturę niezależnie od wpłaconych składek. W nowym systemie emerytalnym składki płacone są do ZUS-u (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) albo do ZUS-u i OFE. Kiedy dana osoba wybiera OFE, otrzymuje indywidualny portfel inwestycyjny i tak skumulowany kapitał zostanie wykorzystany  w przyszłości do wypłacenia świadczeń emerytalnych. W przypadku ZUS-u, osoba otrzymuje jedynie zobowiązanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że otrzyma emeryturę proporcjonalną do zapłaconych składek. To zobowiązanie ZUS-u jest częścią ukrytego długu publicznego. Dlatego właśnie pieniądze zapłacone do ZUS mogą być użyte jako zapłata za bieżące emerytury starego systemu, a pieniądze z OFE nie.

W 2013 roku pod tzw. Reformą OFE, rząd Donalda Tuska częściowo  zmniejszył udział w OFE i wypchnął większość Polaków z systemu OFE (Komunikat 31.07.2014), w skutek czego  każdego roku ujawniane jest mniej ukrytego długu emerytalnego niż poprzednio. Następnie w 2014 roku rząd upaństwowił prywatne otwarte fundusze emerytalne złożone głównie z państwowych obligacji skarbowych, które reprezentowały niektóre z 50% akcji OFE. Suma została dopisana do kont  przyszłych emerytów, którzy wybrali ZUS. W tym czasie oficjalny dług publiczny został zredukowany, aby spełnić limitu długu wpisanego w konstytucję, progu ostrożnościowego i traktat ów europejskich. Jednak ukryty dług, który będzie musiał być spłacony w przyszłości, proporcjonalnie wzrastał. Niektórzy uważali, według opinii FOR błędnie, że bez naprawy systemu emerytalnego istniałoby ryzyko przekroczenia progu 55% PKB w 2014 roku (Analiza 3/2014). Jednak pozwoliło to rządowi na zwiększenia wydatków w roku wyborczym (2015), zamiast wprowadzenia poprzednio planowanych oszczędności.